Inleiding
Voor het handhavingsrecht is het van groot belang dat er een goede afstemming en kennisdeling is tussen de juristen en inspecteurs/toezichthouders. Want de één kan niet zonder de ander. Wij komen echter maar al te vaak tegen dat ze elkaars taal niet lijken te spreken.
Jarenlang was er geen duidelijkheid over wat er minimaal in een rapport dient te staan, maar de Afdeling Bestuursrechtspraak Raad van State heeft op 13 juni 2012 voor het eerst de minimale eisen in kaart gebracht. In de jaren daarna heeft de afdeling haar eisen genuanceerd en omwille van de duidelijkheid heeft zij op 3 mei 2017 de minimale eisen opnieuw gedefinieerd (ABRvS 3 mei 2017 ECLI:NL:RVS:2017:1179). Tot op de dag van vandaag zijn dit de minimale eisen waaraan een controlerapport dient te voldoen.
In de basis geldt dat pas vanaf besluitvorming deze eisen gaan gelden, maar in het kader van zorgvuldigheid dienen alle rapportages op eensluidende wijze te worden opgemaakt. De afdeling heeft als volgt overwogen:
“Aan een invorderingsbesluit dient een deugdelijke en controleerbare vaststelling van relevante feiten en omstandigheden ten grondslag te liggen. Dit brengt met zich mee dat de vaststelling of waarneming van feiten en omstandigheden die leiden tot verbeurte van een dwangsom dient te worden gedaan door een ter zake deskundige medewerker van het bevoegd gezag, door een ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag of door een ter zake deskundige persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen. De vastgestelde of waargenomen feiten en omstandigheden dienen op een duidelijke wijze te worden vastgelegd. Dat kan geschieden in een schriftelijke rapportage, maar in bepaalde gevallen ook met foto’s of ander bewijsmateriaal. Duidelijk moet zijn waar, wanneer en door wie de feiten en omstandigheden zijn vastgesteld of waargenomen en welke werkwijze daarbij is gehanteerd. Voor zover de vastgestelde feiten en omstandigheden in een geschrift zijn vastgelegd, dient een inzichtelijke beschrijving te worden gegeven van hetgeen is vastgesteld of waargenomen. Een schriftelijke rapportage dient voorts in beginsel te zijn voorzien van een ondertekening door de opsteller en een dagtekening. Aan het ontbreken van een ondertekening en een dagtekening kan worden voorbijgegaan, indien op andere wijze kan worden vastgesteld dat de opsteller van de rapportage degene is die de daarin vermelde feiten en omstandigheden heeft vastgesteld of waargenomen en wanneer die vaststelling of waarneming heeft plaatsgevonden.”Het controlerapport – De verplichte basis van een goed controlerapport
Kort samengevat moet een goed controlerapport er, in de basis, altijd hetzelfde uitzien en bevat het verplicht minimaal het volgende:
- Plaats waar de waarneming en vaststelling van de relevante feiten en omstandigheden heeft plaatsgevonden. Dit zo nauwkeurig mogelijk. Dus zowel de adresgegevens als de kadastrale gegevens;
- Datum van deze waarneming en vaststelling;
- Tijdstip van deze waarneming en vaststelling;
- Welke ter zake deskundig medewerker van het bevoegd gezag, of ter zake deskundige persoon in opdracht van het bevoegd gezag, of een ter zake deskundig persoon wiens bevindingen het bevoegd gezag voor zijn rekening heeft genomen het verslag heeft opgemaakt. Dit moet blijken uit de rapportage. Dus ofwel naam, functie en ambtseed zijn opgenomen of een omschrijving van de opdracht waaruit blijkt dat dit namens het bevoegd gezag is uitgevoerd, of een verklaring van het bevoegd gezag dat deze de waarneming voor zijn rekening neemt;
- Inzichtelijke en controleerbare omschrijving van de werkwijze waarop de ter zake deskundig persoon de waarnemingen heeft gedaan en vervolgens ook de relevante feiten en omstandigheden heeft kunnen vaststellen als juist.
-
- Hoe is de toezichthouder te werk gegaan?
- Is hij met of zonder toestemming op het perceel geweest?
- Wie waren daarbij aanwezig incl. naam en eventuele functie indien relevant;
- Is er gemeten of zijn er monsters genomen? En op welke wijze en waarmee is dat gedaan?
- Op welke wijze is er iets gezien, moest daarbij een hulpmiddel worden gebruikt? Denk bijvoorbeeld aan het moeten kijken over een schutting, het gebruik maken van een trap, het vanaf het naastgelegen perceel kijken, maar ook vanaf welke plek en hoeveel meter afstand was dit tot de waargenomen feiten en omstandigheden;
- Is er gevraagd om documenten? En zijn deze overhandigd? Is er digitale informatie geraadpleegd? En zo ja welke? Denk ook aan het raadplegen van een bestemmingsplan.
- Inzichtelijke en controleerbare omschrijving van hetgeen is waargenomen ondersteund met beeldmateriaal waarop de datum en tijd staan vermeld waarop het beeldmateriaal is verzameld. Hierbij dient ook goed feitelijk omschreven te worden waar op een perceel hetgeen waargenomen is zich bevindt, bijvoorbeeld door een situatietekening. Maar ook de afmetingen van bijvoorbeeld bouwwerken zijn belangrijk;
- Opgave van de normen welke zijn overschreden, de mate waarin deze worden overschreden en of deze effect hebben op de omgeving en/of het milieu;
- Het dient een rapportage te zijn die enkel deugdelijke, duidelijke en controleerbare feiten en omstandigheden beschrijft;
- Handtekening van degene die de waarnemingen heeft gedaan en de dagtekening.
Wat is verstandig om ook te vermelden?
Naast de verplichte onderdelen is er uit jurisprudentie gebleken dat het ook verstandig is om ook nog een aantal andere aspecten te benoemen indien deze van toepassing zijn. Om de rapportages zo volledig, zorgvuldig en duidelijk mogelijk te krijgen.- Het is altijd verstandig om beeldmateriaal te maken van hetgeen is waargenomen. Dit beeldmateriaal moet wel altijd zijn voorzien van een datum en tijd waarop deze zijn gemaakt, zo blijkt uit de vaste jurisprudentie;
- Het toevoegen van tekeningen van het perceel maar ook van bijvoorbeeld bouwwerken;
- De bestemming of bestemmingen van het perceel/percelen zoals opgenomen in het bestemmingsplan incl. de naam van het plan;
- Wat de aanleiding was van de controle;
- Is er sprake van een voorgeschiedenis?
- Indien er gesproken is met de overtreder vastleggen welke afspraken zijn gemaakt;
- Indien er externe adviseurs of collega’s mee zijn geweest op de controle hun naam, functie en rol;
- Indien met zekerheid vaststaat dat er overtredingen zijn per overtreding vermelden welk wetsartikel of voorschrift is overtreden en waarom;
- Een kopie van relevante bewijsstukken;
- Wat is de mate van ernst/prioriteit deze zaak heeft en waaruit dit objectief blijkt;
-
Van overtreder(s)
- aard (natuurlijk- of rechtspersoon)
- naam
- adres
- contactgegevens;
-
Van rechthebbende(n)/belanghebbende(n):
- aard (natuurlijk- of rechtspersoon)
- naam
- adres
- contactgegevens
- welk recht/belang is hier aan de orde;
- Wat moet er gebeuren om verdere schade te voorkomen;
- Wat moet er gebeuren om de overtreding ongedaan te maken;
- Informatie, motivering en doel welke professie noodzakelijk is om te betrekken in de casus.
Wat mag er in ieder geval niet in een controlerapport?
- Meningen en aannames van de toezichthouder of andere ter zake deskundig persoon of een ander die uit hoofde van het bevoegd gezag aanwezig is;
- Niet-controleerbare gegevens.
Wat is het gevolg als een rapportage niet voldoet aan de minimale eisen?
Als een rapportage die ten grondslag ligt aan een besluit, zoals een last onder dwangsom, last onder bestuursdwang of de invordering van een dwangsom niet voldoet aan de minimale eisen, dan is het besluit in de basis in strijd met de algemene beginselen van behoorlijke bestuur en kan het besluit geen stand houden of niet opgelegd worden. Een rapportage die niet is opgemaakt op ambtseed of ambtsbelofte, brengt met zich mee dat daaraan minder bewijskracht toekomt.
Moraal van het verhaal?
Een goed besluit binnen het handhavingsrecht valt en staat met een goed controle-/inspectierapport. Zorg gezamenlijk voor de opstelling van een goed standaard inspectierapport dat aan alle juridische aspecten voldoet, zodat het voor de inspecteur een stuk makkelijker en sneller werken en de jurist zeker weet dat met toepassing van het standaard inspectierapport de basis van het besluit goed is.